Z perspektywy inwestora warto wiedzieć, jakie konkretne okoliczności muszą wystąpić, by poszczególnym organom gminy miała przysługiwać inicjatywa uchwałodawcza.

Kto i o czym decyduje?

Ustawa o samorządzie gminnym zawiera wytyczne określające jakim organom gminy przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Ustawodawca nie rozwiewa jednak wszystkich wątpliwości, jakie mogą nasuwać się inwestorom w związku z tą kwestią.

Inicjatywę uchwałodawczą, w zgodzie z ustawą o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), posiada wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dla przykładu powierzono mu: wyłączne prawo złożenia wniosku o powołanie i odwołanie skarbnika gminy przez radę gminy – art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.; prawo do zgłaszania propozycji zmian w uchwalonym budżecie – art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.; prawo do wystąpienia z wnioskiem o powierzenie jego zastępcy, lub innemu radnemu, obowiązku reprezentowania gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego.

Komisja rewizyjna – powoływana obligatoryjnie przez radę gminy w celu przeprowadzenia kontroli działalności wójta, gminnych jednostek oraz jednostek pomocniczych gminy – także posiada inicjatywę uchwałodawczą. W art. 18a ust. 3 u.s.g. mowa o sytuacji, w której posiada ona wszelkie kompetencje, by wystąpić z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia, bądź też nieudzielenia, absolutorium wójtowi.

Podobny przywilej posiada jedna czwarta ustawowego składu rady gminy. To właśnie ona, zgodnie z art. 28b ust. 1 u.s.g., posiada prawo do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta – przy zastrzeżeniu, że odwołanie wójta nie może zostać umotywowane nieudzieleniem mu absolutorium.

Kolejnym ważnym dokumentem, o którym musi pamiętać inwestor, jest statut gminy. To w nim określone zostają, zgodnie z art. 22 u.s.g., zarówno organizacja wewnętrzna, jak i tryb pracy organów gminy. Statut, co do zasady, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednak należy pamiętać, że nie może zawierać on przesłanek, które w jakimkolwiek stopniu miałyby być sprzeczne z dyrektywami ustawy o samorządzie gminnym – mówi Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl. Statut gminy może natomiast regulować kwestie związane z inicjatywą uchwałodawczą, jeśli nie zostały one ujęte w omawianej powyżej ustawie o samorządzie gminnym.

Uchwały i zaopiniowania

Wśród zadań wójta – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – widnieje obowiązek przygotowania uchwał rady gminy. Jeśli jednak mamy do czynienia z sesją zwołaną na wniosek co najmniej jednej czwartej ustawowego składu rady gminy, obowiązek przygotowania projektu uchwały spoczywa, według art. 20 ust. 3 u.s.g., na wnioskodawcach.

Jeśli kwestie, które mają stanowić przedmiot podejmowanej uchwały, będą bezpośrednio wymagać zaopiniowania, to obowiązek jej zaopiniowania spoczywa na projektodawcy uchwały. Dla przykładu ustawa o samorządzie gminnym jasno mówi, że obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez komisję rewizyjną dotyczy uchwał takich jak: wykonanie budżetu gminy oraz wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta, z przyczyny innej niż brak udzielenia wójtowi absolutorium – kolejno art. 18a ust. 3 u.s.g. oraz art. 28b ust. 2 u.s.g.. O obowiązku uzyskania opinii danej komisji przy uchwalaniu konkretnej uchwały może decydować również stosowny zapis znajdujący się w statucie gminy.

Należy również mieć na uwadze, że zgodnie z art. 89 u.s.g. w sytuacji, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni licząc od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub też samego jego projektu. Termin ten wynosi 30 dni dla zatwierdzeń, zaopiniowań lub rozstrzygnięć wymaganych od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku natomiast, gdy organ nie zajmie stanowiska w zdefiniowanym przez ustawę terminie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Dopiero po uzyskaniu wymaganych opinii projekt uchwały może zostać przedstawiony na sesji rady.

Sesja rady gminy

Komisarz wyborczy, w ciągu siedmiu dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju, zwołuje pierwszą z sesji nowo wybranej rady gminy. Później podmiotem odpowiedzialnym za zwoływanie sesji obrad rady gminy zostaje przewodniczący. Wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji należy przedłożyć także porządek jej obrad wraz z projektami uchwał o jakich rada gminy akurat decydowała.

– Przewodniczący rady ma obowiązek, na wniosek jedynie wójta, wprowadzić do porządku obrad najbliższej spośród sesji rady projekt uchwały – przy zastrzeżeniu, że projekt ten musi wpłynąć do rady gminy co najmniej na siedem dni przez dniem rozpoczęcia sesji rady. Sama rada ma natomiast prawo do wprowadzenia zmian w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Podobnie jest w przypadku, gdy wójt lub co najmniej jedna czwarta ustawowego składu rady wystąpią z wnioskiem o zwołanie sesji. Przewodniczący musi w takiej sytuacji zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni licząc od dnia, w którym doszło do złożenia takiego wniosku. Do tego typu wniosków również powinny zostać załączone: porządek obrad oraz projekty uchwał. W omawianej sytuacji wszelkie zmiany w porządku obrad mogą zostać wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady oraz obligatoryjne będzie uzyskanie zgody na takie działania od samych wnioskodawców – wyjaśnia Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl.

Jak zapadają uchwały rady?

Zgodnie z art. 14. ustawy o samorządzie gminnym (w dalszej części: u.s.g.) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Od przytoczonej dyrektywy ustawodawca przewiduje pewne wyjątki. Po pierwsze, zgodnie z art. 28a ust. 2. U.s.g., uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Idąc dalej, art. 28a ust. 5. u.s.g informuje, że uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenie mu absolutorium podejmowana jest, co do zasady, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu imiennym. Głosowanie imienne stanowi szczególną formę głosowania w trybie jawnym. Wymaga ono jednoznacznej identyfikacji radnych, którzy oddają swoje głosy. Zazwyczaj identyfikacja taka dokonuje się poprzez użycie specjalnych, opatrzonych imieniem i nazwiskiem radnego, kart do głosowania. Natomiast za bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady uznać należy całkowitą liczbę głosów oddanych za wnioskiem i przewyższającą połowę ustawowego składu rady. Art. 14 u.s.g. nie ma także zastosowania przykładowo w sytuacjach, gdy uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku) z przyczyny innej niż nie nieudzielenie mu absolutorium, rada gminy podejmuje większością co najmniej trzech piątych głosów ustawowego składu rady – również w głosowaniu imiennym.

Kiedy radny nie może brać udziału w głosowaniu?

Zgodnie z art 25a. u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zwyczajowo za interes prawny należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, realizowany w oparciu o określony przepis. Omówiony tutaj zakaz dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez organ gminy, lub też komisję, oraz wszystkich uchwał – w tym także tych intencyjnych. Ponadto odsunięcie radnego od głosowania powinno nastąpić nie tylko w sytuacji, gdy może zaistnieć konflikt jego interesu prywatnego z szeroko rozumianym interesem całej gminy, ale także w sytuacji gdy interes prawny radnego będzie w jakikolwiek sposób zbieżny z interesem gminy.

Jawność obrad i głosowania

Kolejną niezmiernie istotną kwestią, o której musi pamiętać inwestor jest obowiązująca zasada janowości obrad i głosowania (art. 11b u.s.g.). Ograniczenia jawności mogą wynikać tylko i wyłącznie z przesłanek zawartych w ustawach odrębnych. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Warto jednak mieć na uwadze, że statut nie może jednak wyłączać zasady jawności działania gminy w rozumieniu przykładowo ograniczania możliwości dostępu do jakiegoś dokumentu. W konsekwencji inwestor ma prawo do kwestionowania takich działań gminy, które zmierzać będą do obejścia tego przepisu – przykładowo sytuacja, w które gmina w swoim statucie sama nada sobie uprawnienie do przeprowadzenia tajnego glosowania nad sprawą należącą do jej właściwości – wyjaśnia Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl.

Kiedy uchwały mogą wejść w życie?

Uchwały rady stanowiące akty prawa miejscowego, aby mogły wejść w życie, wymagają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – akty normatywne, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych oraz wchodzą w życie po upływie 14 dni, licząc od dnia ich ogłoszenia. Podana reguła nie obowiązuje jeśli dany akt zawiera przesłankę określająca inny termin jego wejścia w życie. Jeśli natomiast podejmowane przez radę gminy uchwały nie są aktami prawa miejscowego, co do zasady, wchodzą one w życie dokładnie w dniu ich podjęcia – chyba, że w ramach uchwały wyznaczony został inny termin.

Inwestor powinien także pamiętać, że na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.g. na wójcie, burmistrzu lub prezydencie miasta ciąży obowiązek prowadzenia elektronicznego zbioru aktów prawa miejscowego, które zostały ustanowione przez gminę. Dodatkowo, co bezpośrednio wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uchwały rady gminy muszą być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Inwestor, który zauważy uchybienia w wykonywaniu takich obowiązków, powinien zainterweniować.

Kto może zaskarżyć uchwałę?

W myśl art. 101 u.s.g., każdy, czyj z jakichkolwiek względów interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez podjęcie przez organ danej uchwały w sprawie administracji publicznej może – ale tylko po bezskutecznym uprzednim wezwaniu do usunięcia owego naruszenia – zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podjęta uchwała, innymi słowy, musi rodzić dla osoby skarżącej konkretne konsekwencje prawne, które obligatoryjnie muszą zostać wykazane w złożonej skardze.

Skargę na uchwałę lub zarządzenie, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Nie można jednak od razu kierować sprawy na drogę sądową. Należy dać radzie gminy szansę na dobrowolne usunięcie przesłanek naruszających przepisy prawa jakie znalazły się w kwestionowanej ustawie.

Kolejna kwestia to właściwe rozumienie zawartej w art. 101 u.s.g. przesłanki o naruszaniu interesu skarżącego. Naruszenie interesu prawnego należy przede wszystkim łączyć z sytuacją, gdy decyzja organu narusza przepisy jakiejś ustawy – czyli przykładowo zgodnie z przesłankami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Jeśli zatem decyzja rady nakłada na inwestora ograniczenia, które wcześniej nie wynikały bezpośrednio z regulacji ustawowych, zakłada się, że podjęta przez gminę uchwała lub zarządzenie naruszają interes prawny właściciela nieruchomości.

Saveinvest Sp. z o. o.
www.grunttozysk.pl